行文方向新解——从“通知是否可以作上行文”谈起大纲

有朋友询问，通知是否可以作上行文？这得从对行文方向新的理解、认识谈起。

长期以来，我们判定公文的行文方向，通常是按文种划定。但是，随着形势的发展变化，情况不同了，不能一律按文种划分行文方向了。

一是从XX年起，《国家行政机关公文处理办法》规定把“意见”作为行政机关常用主要公文种类。“意见”是近年来在建设有中国特色的社会主义民主政治的进程中新兴的文种。它是对重要问题提出见解和处理办法，以起到指导或建议作用的一种公文。“意见”最具兼容性的特点，其行文方向具有多向性和不规定性。它既可以用作下行文，表明主张，作出计划，阐明工作原则、方法和要求，具有指导、规范作用，如《中共中央关于坚持和完善中国共产党的多党合作和政治协商制度的意见》、《××市人民政府关于切实减轻农民负担的意见》；又可以用作上行文，提出工作建议和参考意见，具有建议、参考作用，如《关于深化机关后勤改革的意见》就是四川省政府机关事务管理局上报省人民政府的一份建议性意见；还可以用作平行文，就某一专门工作向平行的或者不相隶属的有关方面作出评估、鉴定和咨询，如《关于成都市创建国家卫生城市工作的考核鉴定意见》；有的具有批评作用，如人民代表按规定就某项工作对政府职能机关提出的意见和批评。可见，要确定“意见”的行文方向，应该视每一件“意见”的发文机关（单位）和受文对象的关系来确定，不可按文种一概而论。

二是“函”主要是平行文，用于平行的或者不相隶属的机关单位。但上下级机关单位在处理一些具体工作和日常事务又不宜使用“通知”、“批复”、“请示”等文种时，也可以使用“函”。例如某县人事局办公室向省人事厅办公室发去的《关于询问人事系统办公室主任培训班有关事宜的函》和省人事厅办公室《关于人事系统办公室主任培训班有关事宜的复函》。此外领导机构答复基层职工重要的来信来访也可能用到“函”，例如某市劳动就业局对某县下岗工人袁某发去的《关于下岗职工再就业培训经费补助标准的复函》。显然上述“函”都不再是平行文了。因此不能一看到“函”就当作平行文。

三是行政机关转变职能后，部分工作不再实行系统上管下的垂直管理体系，而是属地管理，由当地街道办事处统管了。例如计划生育、征兵、爱国卫生工作、治安防范、抗击非典等流行性疾病等等工作。假如某街道办事处要发出《关于召开创卫工作会议的通知》，请属地所有机关单位派员参加会议。而这份通知主送单位中，有属地的中直机关、省市属机关、单位，甚至还有街道办事处的上级行政机关。显然这份会议通知就不能视为下行文。因此不能说“通知”都是下行文了。